Covid-19: chi prevale tra Governo e Regioni?

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Epidemia da COVID-19: il Consiglio dei Ministri, il 31 gennaio 2020, ha proclamato lo Stato di emergenza connesso al rischio sanitario.

Il Decreto Legge n. 6 del 23.02.2020 ha conferito “il potere alle autorità competenti di adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica” (art. 1, co. 1, principio ribadito anche all’art. 2).

Detto decreto ha imposto i primi divieti e limitazioni relativi alla circolazione delle persone sul territorio italiano, nonché allo svolgimento di attività commerciali.

Regioni e Comuni hanno un potere residuale, volto all’adozione di provvedimenti finalizzati a fronteggiare le situazioni di emergenza.

Detti provvedimenti hanno validità nelle more dell’adozione dei DPCM considerando la continua emanazione di Decreti da parte del Governo.

Un ruolo fondamentale è quello del Prefetto: a lui è infatti attribuito il compito di assicurare l’esecuzione delle misure previste dai vari Decreti Legge.

Il 25.02.2020 vede la luce il DPCM n. 47 recante misure di contenimento per le sole Regioni inizialmente più colpite ed inizia ad essere praticato lo smart working.

Il DPCM n. 52 ha ad oggetto limitazioni più stringenti:

  1. i Comuni della Lombardia e del Veneto sono divenuti inaccessibili;
  2. le misure fino ad allora applicate ad alcune Regioni del nord Italia vengono estese anche all’Emilia Romagna, alle province di Pesaro, Urbino e Savona.

Il DPCM nr. 55 del 04.03.2020

Con il successivo DPCM n. 55 del 04.03.2020 alcune misure per il contenimento del virus sono state estese a tutto il territorio Nazionale ed è stata fissata quale data per il “ritorno alla normalità” il 03.04.2020.

Gli spostamenti nel territorio sono autorizzati esclusivamente a fronte di comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute.

E’ fatta salva la facoltà di rientrare presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.

Per quanto attiene le attività di ristorazione e bar, è prevista una fascia oraria di apertura (dalle 6.00 alle 18.00).

In data 08.03.2020 è stato emesso il Decreto Legge n. 11 interamente dedicato allo svolgimento dell’attività giudiziaria.

Tutte le udienze non urgenti sono state rinviate a data successiva rispetto al 22.03.2020 ed i termini processuali sospesi fino alla suddetta data: tali previsioni sono state successivamente riformate dal Decreto Legge n. 18, del 17 marzo 2020, c.d. Cura Italia. Questo ha sospeso il decorso dei termini processuali dal 09.03.2020 al 15.04.2020 ed ha disposto il rinvio d’ufficio delle udienze a data successiva al 15.04.2020).

Il 09.03.2020, con il DPCM n. 62, le misure stringenti previste solo per alcune Regioni, valgono per tutto il territorio Italiano. E’ limitato il diritto di cui all’art. 17 Cost.: la libertà di riunione.

A questo primo DPCM decisamente restrittivo, segue quello del 11.03.2020, n. 64: disposta la chiusura delle attività commerciali e dei servizi di ristorazione su tutto il territorio nazionale, con esclusione degli esercizi di vendita di generi alimentari e di prima necessità.

Il Decreto “Cura Italia”

Il Decreto Legge n. 18 c.d. Cura Italia, del 17.03.2020, stanzia il finanziamento ed altre misure per il potenziamento del sistema sanitario nazionale, della protezione civile e degli altri soggetti impegnati nell’emergenza.

Viene, inoltre, offerto:

  • sostegno all’occupazione e ai lavoratori per la difesa del lavoro e del reddito;
  • supporto al credito per famiglie e micro, piccole e medie imprese, tramite il sistema bancario e l’utilizzo del fondo centrale di garanzia;
  • sospensione degli obblighi di versamento per tributi e contributi nonché di altri adempimenti fiscali ed incentivi fiscali per la sanificazione dei luoghi di lavoro
  • premi ai dipendenti che restano in servizio.

Il DPCM n. 76 ha sospeso tutte le attività produttive industriali e commerciali non essenziali, con alcune eccezioni nell’ambito di alimentari, sanità, trasporti. Le attività degli studi professionali non sono sospese.

Prende il via il divieto di dimora in un comune differente rispetto a quello in cui attualmente ci si trova e soppressa la possibilità di far rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza inizialmente possibile.

Competenza concorrente in materia di salute, l’apporto legislativo della Regione Lombardia: le ordinanze nn. 514 e 515.

Con le due ordinanze nn. 514 e 515, rispettivamente del 21.03.2020 e 22.03.2020, la Regione Lombardia ha regolato ulteriormente le misure adottate dal Governo.

A ben vedere, alcune disposizioni ivi contenute si pongono in netto contrasto con quanto stabilito nei vari DPCM.

Anzitutto, deve essere considerato il rapporto intercorrente tra Stato e Regione, disciplinato dall’art. 117 Cost. che, per l’appunto, stabilisce la potestà della competenza legislativa tra i due.

La tutela della salute rientra propriamente tra le materie di legislazione concorrente.

In breve, nel caso in cui la competenza per una determinata disciplina riguardi sia lo Stato che la Regione, spetterà all’autorità statale stabilire le regole generali, lasciando ad ogni singola Regione la possibilità di emanare norme di “dettaglio”.

Spesso, però, lo spazio di manovra concesso all’autorità regionale è veramente residuale.

Generalmente, in caso di contrasto tra disposizione statale e regionale, prevale la prima.

Due poteri in contrasto?

In situazioni di emergenza, come quella che attualmente l’Italia sta vivendo, come si conciliano i due poteri?

Art. 32 legge n. 833 del 23.12.1978 – Funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria.

“[…] La legge regionale stabilisce norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria […]Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale e dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale”.

Art. 117 D.lgs. 112/1998 – Interventi d’urgenza e Art. 50 T.U. Enti Locali – Competenze del sindaco e del presidente della provincia

In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco […] Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni […] In caso di emergenza che interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti ai sensi del comma 1”.

Quindi, in stato di necessità ed urgenza, come quello attuale, anche le Regioni e perfino i Comuni possono legittimamente adottare provvedimenti vincolanti per la popolazione.

Come anticipato inizialmente, è lo stesso Decreto Legge, ad oggi Legge n. 13 del 05.03.2020, a prevedere la suddivisione delle competenze legislative in questo periodo di emergenza.

Regione e Comune hanno il potere di adottare provvedimenti per fronteggiare la situazione di emergenza solo nei casi di estrema necessità ed urgenza ma, soprattutto, nelle more dell’adozione dei DPCM.

Analizzando l’arco temporale tra un Decreto Ministeriale e l’altro è possibile affermare la valida efficacia di ogni provvedimento emesso da parte delle singole Regioni e/o Comuni.

Tuttavia, in caso di contrasto prevale il DPCM, in quanto emesso da un’autorità superiore.

Nel caso in cui l’ordinanza Regionale disciplini e/o specifichi aspetti non considerati dai Decreti, trova applicazione la disciplina Regionale.

L’intervento chiarificatore del 24 marzo 2020

Il 24 marzo 2020 vi è una bozza di Decreto Legge in relazione a questa situazione di precario coordinamento tra provvedimenti statali e regionali.

Gli artt. 2 e 3 dovrebbero meglio specificare la relazione intercorrente tra DPCM e ordinanze emesse dalle singole Regioni.

Le Regioni hanno ampio margine di manovra, sempre sotto l’occhio vigile del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La bozza richiama la disciplina di cui all’art. 32 della legge n. 833 del 23.12.1978, con la specificazione che:

  • nel caso in cui dovessero essere adottati provvedimenti seguendo l’iter formativo di cui allo stesso articolo 32, le ordinanze emesse dal Ministro della Sanità rimarrebbero efficaci per non più di sette giorni
  • mentre i provvedimenti regionali dovranno essere comunicati immediatamente al Ministro della salute al fine di trovare conferma tramite lo strumento del DPCM.

In merito ai provvedimenti locali, questi saranno trasmessi al Presidente della Regione per l’eventuale conferma.

Infatti, alle Regioni verrebbe altresì conferito il potere di aggravare o attenuare le misure di contenimento a seconda della specifica situazione regionale.

Le modifiche inerenti le misure sono efficaci per sette giorni. Entro 24 ore dall’adattamento delle misure contenitive, la Regione deve comunicare al Presidente del Consiglio dei Ministri le modifiche. Fatto questo, si può ottenerne la conferma e la conversione in DPCM.

Medesima facoltà ha il Sindaco, che dovrà però comunicare le misure differenti alla Regione, anziché al Presidente del CM, la quale potrà confermarne l’efficacia per trenta giorni, rinnovabili.

Se la bozza dovesse essere approvata Regione e Comune avrebbero maggiore discrezionalità in relazione alla scelta delle misure da adottare.

Questo alla luce delle differenti situazioni emergenziali della Nazione.

In ogni caso prevale il Decreto Presidenziale, quale unico strumento idoneo a rimanere in vigore, lasciando alle ordinanze locali efficacia temporanea.

DPCM n. 76/2020 e ordinanza Regione Lombardia n. 514/2020 a confronto: profili di contrasto

Allo stato vi sono profili contrastanti sul contenuto delle due tipologie di provvedimenti, DPCM e ordinanze regionali.

A titolo esemplificativo, l’ordinanza n. 514 del 21.03.2020 emessa dalla Regione Lombardia, disciplina la situazione emergenziale per un tempo limitato in quanto le statuizioni in contrasto con il DPCM emesso il 22.03.2020, sono inapplicabili.

Pertanto, si specifica come:

  • l’ordinanza n. 514, richiamata dalla successiva ordinanza n. 515 del 22.03.2020, nella parte in cui prevede la possibilità di far rientro presso il proprio domicilio o residenza deve ritenersi inapplicabile;
  • la disposizione della Regione Lombardia inerente la chiusura delle attività “degli studi professionali salvo quelle relative ai servizi indifferibili ed urgenti o sottoposti a termini di scadenza” risulta in netto contrasto con il DPCM che sul punto stabilisce “Le attività professionali non sono sospese” e deve, pertanto, ritenersi prevalente.

In conclusione, in merito al rapporto tra disposto normativo Statale e Regionale, in caso di contrasto, deve ritenersi prevalente il DPCM.

Il ruolo del Prefetto e l’esercizio di attività direttamente collegate a quelle c.d. “essenziali”

Alla luce del DPCM del 22.03.2020, risulta essenziale analizzare la figura del Prefetto che assume in questa sede una certa importanza.

L’art. 1 lett. d) del predetto DPCM prevede che le attività lavorative effettuate in relazione a quelle “essenziali” siano consentite.

Restano sempre consentite anche le attività:

  • che sono funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle attività di cui all’allegato 1,
  • quelle dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali di cui alla lettera e), previa comunicazione al Prefetto della Provincia ove è ubicata l’attività produttiva.

Il Prefetto può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente.

Fino all’adozione dei provvedimenti di sospensione, l’esercizio dell’attività lavorativa è legittimo sulla base della comunicazione resa.

Il “caso Milano”

A titolo di esempio, nel territorio della Città Metropolitana di Milano, è stato previsto l’invio tramite casella di posta elettronica certificata protocollo.prefmi(at)pec.interno.it da parte del legale rappresentante dell’azienda, indicando nell’oggetto “DPCM 22 marzo 2020 – Comunicazione attività”, le seguenti informazioni: sede dello stabilimento; tipologia di attività; imprese e amministrazioni beneficiarie dei prodotti e dei servizi attinenti alle attività consentite.

Analoga comunicazione dovrà essere presentata anche dai legali rappresentanti degli impianti a ciclo produttivo continuo presenti nell’area metropolitana.

Con l’indicazione del grave pregiudizio o il pericolo di incidenti derivanti dall’interruzione dell’attività.

Un’inarrestabile produzione normativa ed amministrativa

L’attuale meccanismo di produzione normativa, caratterizzato del frenetico susseguirsi di decreti governativi ed ordinanze regionali, presenta diversi problemi di natura pratica.

L’assenza di una disciplina unitaria di coordinamento tra le differenti fonti rende difficilmente comprensibili obblighi e divieti che regolano la quotidianità.

È sufficiente pensare alla facoltà di spostarsi sul territorio per raggiungere la propria abitazione o domicilio prevista dalle ordinanze nn. 514 e 515 della Regione Lombardia, nonostante fosse poi intervenuta la soppressione della medesima facoltà col DPCM n. 76.

La Circolare del Ministero dell’Interno del 23.03.2020 esenta “le attività funzionali ad assicurare la continuità delle filiere nei settori di cui al cennato allegato 1, nonché dei servizi di pubblica utilità ed essenziali sopra indicati (art. 1, comma 1, lett. d)”, senza specificare alcun parametro di valutazione.

L’individuazione spetterebbe pertanto al potere discrezionale del Prefetto, che dovrebbe vagliare le motivazioni a sostegno della necessità di dare seguito alla produzione.

Mai come in questo periodo il libero ed indiscriminato accesso a tutte le informazioni contenute sul web espone il singolo soggetto al rischio di errore.

La salvaguardia della libertà personale e dell’esercizio dell’attività lavorativa dovrebbe essere la prerogativa principale per il cittadino.

Rivolgersi ad un professionista esperto e di comprovata fiducia risolverà interrogativi derivanti dal caos legislativo dovuto alla diffusione del Covid-19.

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